di NICOLA GIANNELLI –

Il dibattito sul referendum costituzionale è strettamente connesso con quello sulla nuova legge elettorale, il cosiddetto Italicum, perché la legge elettorale influenza grandemente le modalità della rappresentanza e della stabilità delle maggioranze di governo. In questo articolo però cercherò di tenere separati i due argomenti visto che il referendum riguarda solo le modifiche costituzionali.

Fare le riforme non è un bene in sé. Quando si avanza una riforma lo si fa perché si vuole migliorare la situazione rispetto alle condizioni di partenza. Una riforma è quindi come una terapia e perciò bisogna capire quale è la diagnosi e quali sono le cure proposte.

· La ragione più comune a favore della riforma è quella dei tagli alle spese. Si tratta di una manciata di milioni (una cinquantina secondo la Corte dei Conti) su una spesa corrente di circa 500 miliardi al netto degli interessi, quindi circa lo 0,01%. Sappiamo bene che la fonte di spreco non sono gli stipendi dei parlamentari bensì le cattive politiche e le cattive decisioni. Però se proprio si voleva risparmiare bisognava eliminare del tutto la seconda camera spostando le centinaia di funzionari superpagati nella P.A. ma con stipendi normali (e non si dica che non si può fare).

· Riduzione del numero dei parlamentari. Bastava ridurre a metà il numero di membri della Camera e del Senato, come prevedeva la proposta del vicepresidente del Senato Chiti che aveva raccolto molte adesioni in Parlamento. Aggiungendo un dimezzamento anche delle indennità si sarebbero raggiunti risultati assai più rilevanti. Due camere più snelle, entrambe elette dai cittadini e con indennità più normali sarebbero più autorevoli. L’argomento che la proposta Boschi è meglio che niente non mi convince perchè quando si riforma una costituzione lo si deve fare con in mente un progetto di governo per il futuro e non “tanto per far qualcosa”.

· Accrescere l’efficienza del lavoro parlamentare. Si dovrebbe dimostrare che il Parlamento italiano produce meno leggi di quello di altri paesi. In realtà è vero il contrario. Abbiamo prodotto troppe leggi e troppo spesso fatte male. Ecco qualche dato comparativo sia pure non aggiornato, sulle leggi approvate dai parlamenti. E se qualcuno avesse contato il numero delle norme inserite nelle leggi-contenitore i numeri sarebbero più alti.

(Fonte: Di Porto V. I numeri delle leggi. Un percorso tra le statistiche delle legislature repubblicane. Il Filangeri, Quaderno 2007, pp 179-200)

La quantità non fa qualità e il vero problema italiano è che il flusso continuo della legislazione è una continua correzione e aggiustamento di legislazione già approvata ma evidentemente carente. Non si può dare la colpa di ciò all’elevato numero dei parlamentari perché l’80% delle leggi approvate sono di iniziativa governativa. Questo secondo dato corrisponde ad un progressivo rafforzamento degli esecutivi rispetto alle camere legislative di cui ormai si parla in tutti i manuali di scienza politica e che è dovuto ai vincoli esterni, soprattutto derivanti dall’Unione Europea, che vengono tradotti in iniziativa legislativa governativa. Qualcuno obietta che il Parlamento ha facilità ad approvare leggi minori ma poi non riesce a far passare le riforme importanti. Questa affermazione contraddice l’evidenza secondo la quale ogni nuovo governo ha voluto fare le sue riforme anche quando non erano necessarie. Questo è stato possibile grazie all’uso frequente della questione di fiducia (il presente governo l’ha posta anche sull’approvazione della legge elettorale che dovrebbe essere una tipica prerogativa parlamentare) e della legislazione delegata al Governo. Il Governo Amato nel 1992 salvò l’Italia dalla bancarotta facendosi affidare le deleghe legislative per 5 grandi riforme. Da allora ne è stato fatto grande uso. Il tempo medio impiegato dai governi per emanare la legislazione delegata è molto alto. Se il tempo medio di approvazione parlamentare è sceso negli ultimi tre decenni da 130 a 80 giorni, i governi impiegano da un minimo di 1 fino a 3 o 4 anni per legiferare. E questo è dovuto al fatto che regolare cose complesse richiede tempo. Famoso è stato il caso della scadenza alla fine di agosto di questo anno per la quale il ministro Madia aveva un anno di tempo per la riforma della dirigenza pubblica e che è stata rispettata solo grazie all’intensa sollecitazione del premier. Due mesi prima Gian Antonio Stella scriveva sul Corriere “record di errori nel codice degli appalti” per il quale il governo si era dato due anni di tempo. Anche il Jobs Act è stato prodotto a rate, nell’arco di due anni, sulla base di una delega legislativa.

La riforma della Costituzione prevede che il governo possa imporre alla Camera 70 giorni di tempo per legiferare su tutte le materie dichiarate “di attuazione del programma”. Mi sembra il classico caso nel quale la pezza è peggiore del buco. La fretta nel legiferare ha indotto migliaia di errori, leggi sbagliate e, come segnala Stella, perfino leggi delegate scritte male. Qualche mese fa il Sole24ore titolava in prima pagina: “85 modifiche alle imposte sui redditi negli ultimi 5 anni.” Tutti questi errori costano soldi, tempo e producono decisioni sbagliate. Salvo casi di calamità naturali o guerre, la legislazione dovrebbe essere ben studiata, ponderata, con una attenta valutazione dei costi e dei benefici, e poi adottata nella sua forma più semplice e chiara.

La necessità di “rafforzare l’esecutivo” è dunque sentita da chi sta al governo perchè il potere non basta mai, ma non dai contribuenti per i quali si sente invece quella di migliorare la necessità, la proporzionalità e la pertinenza agli obiettivi delle misure adottate.

· Il superamento del bicameralismo perfetto è spesso citato come ragione per la presente riforma. È curioso che tra le varie riforme costituzionali passate (la più clamorosa è stata l’inserimento del pareggio di bilancio in Costituzione approvata dai partiti di Bersani e Berlusconi) nessuna abbia introdotto un semplice comma per stabilire che un disegno di legge presentato in una camera deve essere approvato anche dall’altra, sia pure emendato, o respinto. Questo avrebbe evitato il rimpallo da una camera all’altra. Io non sono contrario al monocameralismo purché si rafforzi la capacità rappresentativa del parlamento e di scrutinio sull’attività del governo, altrimenti la combinazione con il sistema elettorale dell’Italicum concentrerebbe troppi poteri nel capo del partito e del governo. Se però si vuole lasciare il bicameralismo è necessario che sia fatto bene. Per cominciare il nuovo Senato è chiamato a rappresentare non i cittadini (le comunità) bensì le “istituzioni territoriali” espressione vaga che potrebbe assommare regioni, enti locali, enti decentrati, enti speciali e perfino autonomi, come le università. Al suo interno siedono però solo rappresentanti dei consigli regionali regioni e 21 sindaci eletti anch’essi dai consigli regionali anziché dai loro colleghi. Nella stessa riforma si tolgono poteri alle regioni (anche a quelle che li hanno esercitati bene, mentre in Spagna il regionalismo differenzia le deleghe in base alle capacità) eppoi si dà a questo senato potere di decisione in caso di future revisioni costituzionali. Il procedimento decisionale, distinto in 4 principali cammini, è complicato e impreciso e perciò potrà adito a nuovi contenziosi. Il nuovo articolo 70 è illeggibile perché pieno di rimandi ad altri commi.

Dai sostenitori del sì ho sentito spesso menzionare la posizione critica ma favorevole di Massimo Cacciari. Ecco per intero la sua dichiarazione a La Repubblica: “È una riforma concepita male e scritta peggio. Insomma è una puttanata. Però realizza in modi bizzarri alcune idee che portiamo avanti da molti anni”. Perfino Marchionne ha detto che è favorevole a questa riforma “nonostante tutto”. Chi è contrario crede che la Costituzione non sia una legge qualsiasi, che deve invece essere scritta bene per durare decenni. Non la si può scrivere male perché poi si creano nuovi equilibri che tendono a consolidarsi.

· Stabilità. Non è detto che la stabilità sia sempre una virtù. Il presidente americano è stabile per 4 anni ma la maggioranza dei 44 presidenti ha sperimentato periodi più meno lunghi durante i quali non aveva in una o in entrambe le camere la maggioranza per far passare le leggi e doveva perciò rassegnarsi ad estenuanti contrattazioni. Nel 2012 il partito repubblicano si rifiutò di approvare il bilancio federale per costringere Obama a fare marcia indietro sulla riforma sanitaria. Le virtù della costituzione americana stanno nella rigida separazione e bilanciamento tra i poteri, e nella capacità di inquadrare il personalismo elettorale in un sistema di responsabilità chiare ma plurali. La prima repubblica in Italia non fu affatto un regime instabile. L’egemonia democristiana, benché in presenza di un sistema proporzionale, ha consentito una notevole continuità e stabilità delle politiche adottate pur nel cambio frequente dei governi che però rimettevano in sella sempre le stesse persone. Il problema non era allora la stabilità ma la mancanza di ricambio. Da quando c’è il sistema elettorale maggioritario i governi durano di più (con l’eccezione del primo governo Berlusconi che cadde per il cambiamento di fronte della Lega). Il terzo governo Berlusconi non è caduto per problemi parlamentari o costituzionali, anzi aveva una vasta maggioranza. Furono le vicende economiche e le pressioni esterne a far cadere il governo che aveva vinto le elezioni. Allora la stabilità non fu considerata una virtù. Comunque la stabilità delle maggioranze non è toccata dalla riforma costituzionale perchè essa non tenta la strada limpida della elezione diretta dell’esecutivo, mentre su di essa agisce la legge elettorale.

La riforma contiene anche elementi positivi, come l’abbassamento del quorum per la validità dei referendum in base al tasso di partecipazione elettorale.

Più controverso mi pare il modo di affrontare la precedente riforma del Titolo V che introdusse un accentuato regionalismo senza distinguere abbastanza chiaramente le competenze. Viene eliminato l’ambito della “legislazione concorrente” e tutte quelle materie tornano completamente allo stato. Quindi dopo decenni dalla scoperta del valore della responsabilizzazione dell’autogoverno dei territori di cui la Lega si fece portabandiera, si torna alla centralizzazione senza distinguere tra regioni che hanno esercitato bene i loro poteri e quelle che li hanno esercitati male, però tenendo in piedi le costose prerogative delle regioni (e province) a statuto speciale. Poi però si aggiunge un comma in base al quale lo stato potrà legiferare sulle materie regionali non solo quando lo richieda “la tutela dell’unità economica o giuridica della Repubblica” come è ovvio, ma anche “la tutela dell’interesse nazionale”. Questa espressione può essere interpretata in modo molto diverso da un governo centralista rispetto da chi sostiene il principio di sussidiarietà e sarà la porta di ingresso di conflitti e diatribe per cui toccherà ogni volta alla Corte Costituzionale stabilire se una questione è di “interesse nazionale”.

LEGGE ELETTORALE. A mio avviso l’Italicum parte da due assunti sbagliati. Il primo è l’illusione che una legge molto maggioritaria consenta a importanti minoranze moderate di governare paesi democratici che altrimenti sarebbero preda di movimenti estremisti o illiberali. Questo era forse vero un decennio fa ma oggi in Europa i partiti estremisti o illiberali possono andare al governo proprio grazie a queste leggi elettorali perché diventano maggioranza relativa. Perciò dare la maggioranza assoluta ad una formazione politica senza costringerla ad alleanze con altri soggetti rischia di diventare la strada di accesso incondizionato di questi soggetti al governo del paese. Al momento in Italia non si vedono forze portatrici di pulsioni antidemocratiche, ma il nostro passato non ci esonera da future brutte sorprese. Il secondo assunto sbagliato è che se un paese è troppo complesso, stratificato, conflittuale, l’unico modo di governarlo sia semplificare al massimo la rappresentanza dando tutto il potere a un gruppo limitato e coeso di persone. Per quarant’anni la forza della Democrazia Cristiana è stata la sua grande complessità interna, che rifletteva quella del paese, purtroppo anche nei suoi vizi peggiori. Un buon sistema di rappresentanza deve cercare di portare nelle aule parlamentari la complessità e trovare le mediazioni e la sintesi. Un sistema che non ne è capace rischia di virare in due direzioni: o verso un autoritarismo dell’esecutivo con repressione del dissenso, come in Turchia e in Russia, o verso un populismo distributivo, necessario a raccogliere il consenso attorno ad una persona. Questo spiega perchè l’attuale esecutivo ha inaugurato la sua stagione con la distribuzione degli 80 euro in busta paga, poi ha esonerato dal pagamento dell’Imu anche i ceti abbienti, poi ha inventato gli incentivi a pioggia per le imprese, i bonus per gli insegnanti, i poliziotti, i pompieri e i diciottenni e così via. Si chiamano politiche distributive. In America Latina ogni caudillo ne fa un bel po’. Questo sistema produce una enorme dilapidazione di risorse, assai maggiore di quelle causate dai vecchi partitini del sistema proporzionale. L’Italicum, con il premio al partito più votato (con ballotaggio chiuso) e la nomina dall’alto dei cento capilista di ciascun partito, si inserisce pienamente in questo meccanismo della mancanza di rappresentanza interna e della ricerca del consenso fuori dalle aule parlamentari.

PER MIGLIORARE LA QUALITA’ DEL GOVERNO

L’Italicum, come, centinaia di altre leggi, era uscita dalla camera con un testo assai peggiore, tanto che lo stesso Renzi disse che la versione modificata dal Senato era molto migliore.

Non si possono contare le proposte di legge che sono molto migliorate nel ping pong tra Camera e Senato. E i meno berlusconiani ricorderanno con sollievo le leggi che quella maggioranza non riuscì ad approvare in entrambe le camere, come la legge bavaglio sulle intercettazioni e sulla informazione on line. Poiché legiferare bene è difficile, molto spesso le seconde o terze letture, i nuovi approfondimenti e proposte, nuove audizioni, aiutano a migliorare i testi di legge.

Ho notato che nei paesi del nord Europa il Policy Learning è considerato un processo importante. Istituti di ricerca, università, camere legislative e ministeri fanno circolare e discutono analisi, studi, proposte, previsioni, bilanci. Nessuna riforma nasce senza un vero apprendimento scientifico aperto agli stakeholders. Anche la Commissione Europea lavora così. A mio avviso bisognerebbe mantenere il CNEL (oggetto di cancellazione costituzionale) trasformandolo in un serio istituto di studio e analisi di valutazione e di impatto delle leggi adottate e di quelle che si stanno progettando. Dovrebbe esserci una analisi costi-benefici trasparente, accessibile a tutti, operata in rete con le Università. Certo questa trasparenza riduce la discrezionalità e la demagogia e perciò non è amata dai politici. Ma la cittadinanza e la comunità scientifica dovrebbero essere favorevoli.

(Fonte: Capano G. and Pritoni A. Do Strong Governments Produce Good Policies? Paper presented at the XXX SISP Annual Conference, University of Milan 15th – 17 th September 2016).

Questo grafico, elaborato da due scienziati politici italiani, mostra un confronto tra il più stabile dei due governi Prodi, il più stabile dei tre governi Berlusconi e il governo Renzi in relazione alla coerenza e alla capacità innovativa, in tre aree di policy, in base all’opinione di una quarantina di esperti “neutrali”.

Come si vede il governo con la più ampia maggioranza parlamentare, il Berlusconi 2, non è affatto il più coerente e innovativo. Non vi sono quindi evidenze empiriche che la stabilità migliori la qualità mentre è evidente che la qualità della leadership è importante. Ma personalismo e populismo influenzano le modalità di selezione della leadership. Io credo che la ponderatezza e la trasparenza dei processi decisionali costringerebbe la leadership a migliorare la qualità delle sue decisioni. È normale che i politici “vincenti” chiedano leggi elettorali in base alle quali “il giorno dopo le elezioni si sa già chi formerà il governo” ma questo non può essere assunto come verità dai cittadini che si preoccupano invece della qualità del governo. E non è neanche vero che “i mercati chiedono certezza di governo”. Il Belgio è rimasto 541 giorni (2010-2012) senza maggioranza e ha continuato la strada del risanamento economico mentre la Spagna è da 8 mesi senza maggioranza e l’economia cresce il triplo della nostra con uno spread dei titoli di stato inferiore al nostro. La Germania, dopo le ultime elezioni, ha formato un governo solo dopo due mesi di trattative e da due legislature è governata solo grazie alla obbligata alleanza tra i due principali contendenti, eppure è il paese più forte del continente.

L’Italia dovrebbe occuparsi di rafforzare le sue istituzioni, le sue regole, la sua amministrazione, molto più che dare certezze ai politici che ambiscono a occupare le poltrone di governo.

PERSONALIZZAZIONE DELLA POLITICA E IL TABU’ DELLA SINISTRA. Il processo di personalizzazione della politica è sempre più accentuato e sembra ormai irreversibile. Esso dipende dalla personalizzazione della comunicazione politica, dallo scioglimento delle ideologie e dei grandi partiti di massa, dalla frammentazione dei riferimenti di identità e di interesse nel corpo sociale. Il rafforzamento delle istituzioni è un possibile contrappeso. Io però credo che la sinistra dovrebbe superare un suo tabù e riconoscere che sarebbe molto meglio avere l’elezione diretta del capo dell’esecutivo, con uno rafforzamento dell’autonomia del potere legislativo e del suo potere di controllo, piuttosto che vivere dentro un sistema formalmente parlamentare dove il parlamento è sempre più soggiogato dal potere personale del “capo” (così dice l’Italicum) del partito di maggioranza. Riconosciamo il personalismo e incanaliamolo in procedure di democrazia bilanciata.

MANCA UNA VISIONE DEL FUTURO. Le democrazie oggi sembrano prigioniere dei tempi corti della prova continua del consenso elettorale. Quando nel 2010 emerse il problema del default della Grecia, l’Europa avrebbe potuto risolverlo con qualche decina di miliardi. Però la Merkel non voleva perdere le elezioni regionali in Baden-Wurttemberg. E così ogni leader grande o piccolo è ossessionato dal consenso immediato e non si interessa di quello che accadrà nel medio-lungo periodo. Ma quello che saremo tra dieci anni dipende in larga parte da ciò che facciamo oggi. Questo fenomeno è accentuato in paesi, come l’Italia, nei quali i giovani sono pochi e i loro voto è poco prevedibile, mentre la fascia anziana di elettori è sempre più vasta e il loro orientamento politico è molto sensibile alle politiche distributive. Così abbiamo costruito un sistema che automaticamente dà più ai padri (e ai nonni) che ai figli. Perfino questo Governo, guidato da un giovane e con molti giovani al suo interno, è orientato più a tranquillizzare i vecchi che ad aiutare i giovani. Purtroppo così il paese si scava la fossa da solo. In Costituzione si potrebbe inserire una norma che impedisca la rielezione immediata per chi si candida a cariche monocratiche (come oggi è per il rettore nelle università) e il limite di due mandati per tutti gli altri. Io credo che questo sarebbe un primo freno alla ricerca ossessiva del consenso durante la gestione del potere.

CONCLUDENDO. Il bicameralismo paritario è un’anomalia ma non una malattia, anzi in taluni casi può contribuire a migliorare la qualità della legislazione costringendo i parlamentari alla revisione e alla rilettura dei testi. Non esiste un problema di scarsa produttività legislativa. Anzi l’Italia soffre per una produzione spesso eccessiva di una legislazione farraginosa, incoerente, spesso tecnicamente scadente perfino quando approvata col metodo della legislazione delegata al Governo. La riforma proposta introduce 4 complicate procedure decisionali e un Senato rappresentantivo di enti regionali che al contempo si vogliono depotenziare. Prevedendo scadenze brevi per la produzione legislativa aggrava il rischio di un suo ulteriore scadimento qualitativo. Il combinato disposto di questa riforma con la legge elettorale accentua la personalizzazione della decisione politica invece di trovare una mediazione tra accentramento personalistico e rappresentazione della complessità.

Nicola Giannelli

http://filosofia.uniurb.it/referendum-costituzionale-le-mie-ragioni-per-votare-no/